过去的2015年产能问题仍是中国经济改革中的重要变量，一方面，诸多产业的产能过剩问题依然严重，化解的过程比较缓慢，并且出现了大量“僵尸”企业，严重影响了资源的优化配置。另一方面，我们的部分高需求产能不能满足国内的需求，这既包括高端的中间产品和核心部件，也包括基本的生活用品，尽管国内的消费需求表现一般，但近年来中国居民赴海外购物、旅游的消费一直保持高速的增长。并且，中国居民的这些消费并不是集中在高端奢侈品，而是越来越向基本的生活用品集中，譬如电饭煲、马桶盖、空气净化器等等。这些需求如果国内的生产企业通过技术创新、改造、产品升级等手段生产出替代品，将是供给侧改革在生产和消费升级上发挥作用的重要方向。因此，产能过剩和供给短缺并存的问题表明当前我们的供给侧改革首先应创造出有效需求，以适应我国经济增长、产业升级和人民生活水平改善后的消费升级。结构性的改革必须加法和减法同时实施，即去过剩的低端产能和补足（补短板）与我国产业升级匹配的高端产能是未来的并行不悖的两大重任.
1.新常态下我国产能过剩与短缺并存的新特点
1.1 全球结构性调整的大背景
20世纪80年代全球迎来了新一轮的技术革命，以信息化带动的科技进步突飞猛进，新兴经济体的劳动力供给持续增加，中国等国家寻求制度改革和结构调整成果显现，这一系列因素推动了全世界长达20多年的持续繁荣，低通胀、低失业率、低波动和长期持续增长是这一时期的主要特征，由此这一全球经济的繁荣时期也被称为“大稳定”时期。其间，以金融创新推动的信息技术等高科技产业和高端生产性服务业为核心的“新经济”，成为世界经济发展的主导。在“大稳定”时期全球化趋势加速，全球新的分工格局逐渐形成，欧洲与美国开始成为全球的研发中心，中国成为全球的加工厂，印度成为了全球的办公室。这种全球新的分工格局便演化为新兴经济体为发达经济体提供生产服务，发达经济体负责消费和创新的全球分工格局。
图4.1 世界主要国家经济增长率
数据来源：世界银行
这种具有全新分工格局的“大稳定”时期在带来持续繁荣的同时，也积累了一系列结构性矛盾，全球经济失衡加剧，政府债务负担严重和杠杆率急剧攀升等等，再加上美国货币政策失误、金融创新过度、金融市场监管缺失等因素，直接诱发了2008年金融危机。高歌猛进的全球经济，被这次金融危机所羁绊，打破了原有“大稳定”时期的长期繁荣局面，并且短时间内也未能走上复苏之路。图4.1可以看出2008年之前全球主要经济保持了长期良好的经济增长趋势，但是在2008年之后都纷纷陷入衰退。甚至是中国在经历了长达三十多年10%左右的高速增长之后，也跌入6%-7%的中高速增长，进入了经济的新常态。与此相似全球经济也进入了新常态，国际货币基金组织总裁拉加德称这种新常态为“新平庸”，而美国经济学家泰勒.考恩更形象的称该时期为“大停滞”。“大停滞”具有与上次经济大萧条相似的典型特征，高失业率和持续的低增长，以及一系列的结构性问题。
发达经济体表现出的高失业率和低增长，导致其总需求严重不足，并且美国、欧元区、日本等主要经济体更陷入通货紧缩。与此相比虽然新兴经济体总体增长率也持续下滑，但是巴西和俄罗斯等少部分新兴经济体却处于物价高涨和GDP负增长并存的滞胀阶段。表现出与发达经济体截然不同的结构性特征，这可能是由于主要经济体宏观政策方向不一致，同期非同步等问题导致的。但是总体看来，各个国家在以下几方面大致趋同：人口结构和劳动力市场的恶化，发达经济体老龄化趋势明显；科技水平的发展不平衡，全球大部分国家过高依赖美国的创新技术，在上一轮技术革命带来的技术福利消耗殆尽之后，全球劳动生产率和全要素生产率便出现了下降；各国收入分配结构恶化，法国经济学家皮凯蒂认为全球经济在逐渐重返大萧条之前那种有少数富人特权阶层主导的经济模式，这种模式不可避免地会带来社会动乱，导致各经济体增长缓慢。
同质化的结构性问题再加上差异化的结构性失衡，便给全球经济体再次注入一股寒意。过去形成的全球分工格局，在经济萧条来临便会进一步助推经济的下滑。这种由发达经济体总需求不足引致了全球需求不旺，使全球贸易额难以增长，与此同时各国贸易保护主义加剧，地缘政治紧张，全球贸易低增长局面难以得到根本扭转。全球金融危机以来，世界货物出口增长率曾于2010年—2011年间恢复到20%左右。2012年开始，世界货物出口增长率急剧下跌，2012年—2014年间，基本保持在3%左右。2015年全球贸易低迷状况进一步恶化，全球货物出口出现较大幅度的负增长。全球贸易低迷主要因为全球需求不旺、世界经济增长从主要依靠制造业转向主要依靠服务业，全球价值链扩张趋势放慢，国际贸易谈判进展缓慢。
因此全球贸易的持续低迷，便使得新兴经济体的出口出现大幅度下降。过去长期的经济繁荣和过度依赖发达经济体消费需求的全球经济体格局，导致了大部分新兴经济体出现了一定程度的产能过剩，同时“大稳定”时期由于美国的全球货币政策失误，使得人均收入增长之后的新兴经济体消费需求未能激活，长期为发达经济体提供消费供给的生产格局，也导致了在这些新兴经济体出现了一定程度的短缺。在这种全球结构性调整的大背景下，中国是新兴经济体中最大的受害者，全球的结构性失衡也使得原有未能显现的国内供给与需求不匹配的结构性问题更加凸显。
1.2我国目前存在的主要结构性问题
在上一轮全球经济的“大稳定”时期，中国经济取得了飞速的发展，从1978年至今保持年均9.6%的经济高速增长，使中国从贫穷落后的低收入国家一跃成为中等收入国家，这在全球历史中是绝无仅有的。但是伴随着全球经济的变换，中国的经济也进入了一个新的周期即三期叠加的过程，经济增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期。三期叠加的主要特征便是周期性减速和结构性失衡同时存在。在全球处于“大停滞”经济周期的今天，中国经济周期性减速在所难免，同时中国长期高速增长也积累了一些问题，这些遗留问题有的与全球整体的结构性问题一致如人口结构问题、收入分配问题、科技创新滞后等，但是有的则具有典型的中国特征如城市化进程带来的负面问题、房价高企、长期依赖粗放式增长带来的环境污染以及中国式的产能过剩等等，这些问题反映了中国经济出现了严重的结构性失衡。
中国结构性失衡问题主要表现在以下几方面：一是市场环境无法适应国际竞争，企业缺乏国际竞争力。中国现在作为世界第二大经济体，但是产业竞争力却仍然比较低，目前全球产业竞争优势和方式转换速度越来越快，但是中国的企业和市场环境等方面却无法跟上这种变化速度。中国诸多大企业主要靠垄断地位获得快速发展，这些企业在整合国际资源、利用全球资源的能力方面相对欠缺，国际竞争力并不强。尽管2014年我国入选财富全球500强的企业已经达到100家，仅次于美国的128家，大大领先于日本的57家。但中国的入选企业基本都是国有企业，大多分布在金融、化工、钢铁等垄断性行业，市场化程度较低，资源缺乏有效配置，而美国的企业则分布在互联网、银行、电信业、零售业等多个行业，发展相对均衡。相比之下中国的500强企业主要靠垄断地位获得快速的发展，这些企业在整合国际资源、利用全球资源的能力方面相对欠缺，国际竞争力并不强。尽管我国也拥有华为、联想等跨国经营的国际企业，但多数企业主要是利用国内的市场和资源与全球公司竞争，缺乏真正具有全球制造、全球设计研发、全球营销、全球经营能力的国际化企业。中国企业的经营业绩也是差强人意，譬如2014世界500强50大亏损最多的企业中，中国共有16家上榜，占比32%，相比2013的8家，数量翻了1倍。
表4.1 2014财富500强的国家分布
数据来源：根据
二是产品低端化，升级后的产品难以得到国际认可。现在的全球贸易大部分是产品内贸易，而不完全是最终产品的贸易，贸易形式已发生很大变化。2009年中国对全球的出口贸易额超过德国，成为世界第一大出口国。但是出口的产品主要以低端制造为主，处于全球价值链的低端，面临被低端锁定的危险。虽然现在的情况有所改变，我国的贸易结构也在不断升级（表4.2），但我们在全球分工中的获利水平依然偏低。随着目前产业分工从产业间分工、产业内分工向产品内分工的演变，产业之间的竞争也更多地体现为价值链环节的竞争。在此过程中，我国作为资源最匮缺的国家之一，同时却在全球价值链低端成为世界物质资源消耗的大国。在完整的商品和服务链条中，物质消耗和占用主要发生在加工、制造、装配、生产环节。中国在价值链底部的比较优势，决定了我国是资源消耗的主要国家，这种发展模式使得我国在融入全球价值链的过程中获益能力有限。按照联合国贸易和发展会议（UNCTAD）新开发的全球价值链（GVC）数据库和相应的统计方法（Global Value Chains and Development：Investment and Value Added Trade in the Global Economy，UNCTAD，2013），我国从本国的出口总值中仅获得7成，这一获益水平在全球25个主要出口经济体中仅处于中游，显著低于俄罗斯（91%）、印度（90%）、美国（89%）、巴西（87%）、澳大利亚（87%）、沙特（86%）和日本（82%）等国。我国处于价值链低端的背后实际上是我国粗放式经济发展方式的缩影，“高投入、高消耗、高污染、高速度”与“低产出、低效率、低效益、低科技含量”的四高四低发展特征显著。在全球化的过程中，我国嵌入全球价值链的主要方式是来料加工的加工贸易方式，严重依赖于国外的半成品以及技术供应，本土的投入较少，这就导致了我们只是从事组装等简单的生产活动，并没有完全“融入”全球价值链的“深度”分工。本土企业技术能力的不足是更为重要的原因，作为研发的主体，我国企业研发投入占主营业务收入的比重不足1%，远低于发达国家2.5%-4%的水平；大中型企业建立研发中心的仅为27.6%，其中不少还是部门“指定”而挂牌的，特别是我国商业模式创新更是凤毛麟角。而且，许多技术成果还存在着转化率和产业化率偏低的现状，这些都严重制约了我国产业价值链升级的步伐。再加之国内产品自主研发能力欠缺，产品本身缺乏核心竞争力，不仅无法在国际上参与竞争，而且也无法满足国内不断增长的品质需求。许多高品质的中间产品、消费品我们实际上都严重依赖于进口。
表4.2中国出口商品结构变动
资料来源：中经网数据库
三是低成本优势逐渐消失，产品的核心竞争力不够。在改革开放之初，我国依靠劳动力低成本优势获得了全球投资，但是随着劳动力价格的提升，我国的低成本优势在逐渐丧失。目前影响中国制造业最主要的要素成本如劳动力成本、能源原材料成本、土地价格、环境成本、物流成本等都处于成本上升期，导致中国生产的产品逐渐失去竞争力。同时，根据波士顿咨询集团（BCG）的研究，中国作为低成本制造业大国的竞争优势正在逐步丧失，温和的薪酬增长、高效的生产技术、低廉的能源价格以及美元汇率走低使得部分商品在中美两国的生产成本几乎没有差异，越来越多的美国企业与其他国家跨国公司未来会选择在美国境内进行生产。波士顿咨询集团的全球制造业成本竞争力指数以美国为基准(100分)，中国制造业对美国的成本优势已经由2004年的14%下降到2014年的4%，这就表示目前在美国进行生产只比在中国进行生产贵4%。按照目前的发展趋势，中国对美国的制造业成本差距在2020年左右将不复存在。劳动力成本方面，目前，中国制造业小时人工成本约为3美元左右，而美国制造业小时人工成本在35美元左右，从数量看，我国仍具有较为明显的优势。但从发展趋势看，2004-2013年，我国制造业小时人工成本增长超过200%，年均增速超过10%；而同期，美国增长幅度仅为27%，年均增速不足3%。与此同时，在劳动生产率方面，从绝对量来看，目前我国制造业劳动生产率不足美国的10%，而在高端制造领域，美国劳动生产率是我国的20倍以上。从增长趋势来看，过去10年中，中国制造业劳动生产率提高100%以上，低于制造业工资成本增幅；而同期，美国制造业劳动生产率年均增速接近5%，高于劳动力成本增长速度。目前，中美两国制造业的“成本竞争力”越来越近，意味着我国制造业必须尽快重新塑造竞争力，“世界工厂1.0版”必须尽快升级到“2.0版”、“3.0版”，才能保持在世界市场上的相对竞争力。
全球经济衰退，发达经济体消费需求减弱，各国经济增长减速，对作为“世界工厂”的中国冲击最为明显，原有的供给全球的生产格局被打破，国际市场无法完全消化中国的产品供给。同时，国内企业及其生产的产品缺乏核心竞争力，产品水平提升缓慢，再加之关税过高，商业成本过高，产品安全等监管缺失等问题，国内市场对高端产品、高质量产品的需求无法得到满足，众多消费者赴港抢购奶粉，赴日抢购马桶，赴欧美抢购各种奢侈品，一时间海淘代购成为了国内消费获取高端产品的主要方式。对国外产品的疯狂追捧说明了国内生产的供给无法满足消费层级上升后的国内消费者需求，结构性的短缺现象严重。中国目前的生产格局与周期性减速和结构性失衡的三重作用使得中国结构性过剩和结构性短缺问题并存。
1.3结构性过剩与结构性短缺的实质
受全球经济大周期以及自身的结构性问题影响，中国正处在从高速增长旧常态过渡到中高速增长的新常态。支撑原有经济增长的三驾马车也出现了疲态，受主要发达经济消费需求下降的影响，近几年年中国出口额增速明显下降（图4.2），中国原有的以出口为主的经济增长动力，开始出现调整，外需下降的同时，内需也未能激活。同时，中国目前已经进入中等收入国家行列，随着人均收入的提高，人们的消费需求也得以提升，对高品质产品的需求不断增加，而作为“世界工厂”的中国过去主要以低端产品和产品组装加工为主，在国内消费需求升级之后，生产未能跟上，供给短缺出现，结构调整阵痛出现。1978年之后中国的改革和开放为中国的经济增长释放了巨大的红利。上一轮改革开放的红利带来了高速的经济增长，在全球金融危机之后政策实行了短期的刺激政策维持了经济的增长，但是改革开放的红利也基本被消耗殆尽，而四万亿的短期刺激政策加之地方政府的过度反应，使得我国出现了新一轮的产能过剩，这次产能过剩主要表现出结构性特征，部分行业如钢铁水泥等过剩严重，但是一些高端技术行业存在短缺，这一系列因素叠加在一起便产生了结构性的产能过剩和供给短缺的局面。
图4.2 中国出口总额及其增长率
数据来源：中经网数据
中国的产能过剩问题是一个老问题，自从上世纪90年底我国就出现产能过剩问题，政府也提出了各种产能过剩治理的政策，其效果并不明显，因此产能过剩也就成了一个遗留问题，长期伴随我国的经济发展。不过不同阶段产能过剩的表现并不一样，当下我国不仅仅存在产能过剩问题，还与供给短缺并存，这是一种典型的结构性问题，部分行业和产品的产能存在过剩和短缺。而这种结构性产能过剩与供给短缺实际上是明显的供给和需求不匹配以及产品技术的创新升级未完成的结果。
1978年中国人均GDP仅为226美元，相当于撒哈拉以南最贫困国家的三分之一，而到2014年中国人均GDP达到了7575美元，属于中等收入国家水平，经济增长效果卓著。虽然人均收入的提高，我国对高端产品、高端服务、环境的要求以及产品的品质、质量、性能、安全等方面需求越来越高。对于高端产品和高端服务，我国过去主要以低成本占据低端产品市场，对于高端产品缺乏自主研发技术和核心竞争力，这种竞争实力的提升需要时间的积累，在消费需求提升之后我国无法迅速提高该类产品的供给，因此出现了一定程度的短缺，反而过去低端产品在全球需求下降之后出现了一定程度的过剩。对于高端服务，我国过去主要依赖国外的服务供给，缺乏本国对该类服务的提供，原先只有少数富有人群通过购买国外的高端服务满足自身需求，但是在人均收入普遍提供之后，对该类需求迅速增长，国外购买无法满足，导致该类服务存在短缺，但是原有的低端服务却又存在了一定程度的供给过剩。我国传统经济发展模式走的是“先污染后治理”的道路，过去我国长期的粗放式增长很必然的带来了严重的环境污染和资源浪费，目前全社会热议的雾霾问题便是粗放式增长的主要体现，世界卫生组织发布的数据显示，2012年全世界约有700万人死于空气污染相关疾病，其中西太平洋区域情况最为严重，大多数死亡都发生在低、中收入国家。由此可见这种现象主要发生在低、中收入国家，像中国作为世界第二大经济体，正在向中高等收入国家环境治理便刻不容缓，这也是我国供给短缺的一个表现。同时据国家环保总局估测，2012年环境污染所造成的损失是GDP的2.3%左右，而2012年以前的最高值为3.05%，而我国造成严重污染的产品和行业却是主要的产能过剩行业，这不仅仅造成了严重的社会问题，也抑制了经济的增长。由此可见，我国在低端产品和高污染行业存在严重过剩，而在高端产品、高端服务以及集约型高新技术产业存在供给短缺。
这种过剩和短缺并存的局面还有一部分是由于我国过去的比较优势是低成本劳动力，主导了我国低端产品具有一定的竞争优势，但是在我国低成本劳动力优势逐渐丧失之后，我国并未能及时沿着我国的比较优势进行升级。过去依靠发达国家技术外溢所获得的后发优势也在消化殆尽，在需要自主研发提高核心竞争力的时候，我国多数企业并未能实现这一目标。多数大型高企主要依靠垄断地位获取利益，而小规模民企未能实力与之抗衡，因此对于自主研发提高产品层级和企业的核心竞争力行动迟缓，同时国家对科技创新的激励存在扭曲，无法针对性地对科技成果转化形成激励。房价高企、企业税负严重、资本成本过高等问题使得企业的投资营商环境恶化，多数民营企业无法耐心进行对企业核心价值的提升，而大型国企又不存在这种问题，资源的错配导致了熊彼特式的创造性毁灭的过程难以出现。在这样的环境之下中国多数企业无法提供具有高质量和高品质的产品，再加之中国对知识产权和安全监管方面存在缺失，高安全性和低污染的产品难以持续供给。由此持续的低端产品和低质产品供给便会出现，产能过剩也就在所难免，而真正开始有所需求的高端产品和高质产品未能及时转型调整，导致供给出现短期，这便是目前我国结构性产能过剩和供给短缺的实质所在。由此今年中央经济工作会议明确了去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板五大任务。
2.产能过剩现状分析
2.1 行业间的结构性过剩与结构性短缺
本次产能过剩行业仍主要集中在资本密集型行业，其中包括钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃行业、船舶行业等。2009年9月，国务院发布《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见》（国发〔2009〕38号），明确指出我国钢铁、水泥、平板玻璃、煤化工、多晶硅、风电设备、电解铝、造船、大豆压榨等行业的产能过剩矛盾十分突出，必须尽快抑制产能过剩和重复建设，以实现产业的良性发展。根据2015年工信部公布工业行业淘汰落后和过剩产能企业名单，钢铁、水泥、电解铝等行业仍然被重点提及，而光伏、风能等过剩行业已经被移除名单。
(1)钢铁行业。自2008年金融危机以来，我国钢铁行业的产能利用率便一直低于危机前水平。2008年和2014年的钢铁产能均低于78%，呈现出严重过剩的态势。据冶金规划研究总院的调查数据显示，到2014年末我国粗钢产能约为10.8亿吨。根据中国钢铁协会最新数据显示，2015年纳入钢协统计的大中型钢铁企业中，1月至10月，大中型钢铁企业累计亏损386.38亿元，其中主营业务亏损720亿元，101家大中型钢铁企业中48家亏损，亏损面从2013年的41%扩大至47.5%，平均销售利润率-1.5%（图4.3）.
图4.3 2005-2014年我国粗钢的产量、产能和产能利用率
资料来源：中国钢铁协会、国家统计局数据整理
（2）水泥行业。从图4.4可以看出，2008年到2014年，我国水泥行业的产能利用率整体偏低。平均不足70%，处于严重过剩水平。水泥生产能力在2012年达到30.7亿吨，产量为22.1亿吨，产能利用率为73.7%。如果考虑正在建设的新型水泥生产线约290条，生产完工投入使用，产能将达到36.3亿吨，产能利用率将进一步下降。2015年水泥市场需求出现近25年来首次下跌，至11月份，全国六大区域市场中，除西南地区累计水泥产量同比略有增长外，其他五大区域均出现下滑，北方地区尤为严重，华北、东北累计水泥产量同比下降幅度达15%左右，西北下降幅度为7.2%。前十个月水泥行业利润为223.7亿元，较去年同期减少近400亿元，企业亏损面接近40%。
多数水泥企业管理层都认识到中国水泥行业的产能过剩不是阶段性的，水泥工业发展已从追求速度增长转入产业结构调整期，造成水泥产能过剩既有地方政府投资的冲动，也有非市场化的因素。新世纪以来水泥产品在数量上已能基本满足社会增长的需求，水泥产品已从短缺转为过剩，产业结构调整取代速度增长成为水泥工业的发展主流。
图4.4 2008-2012年我国水泥产量、产能及产能利用率
资料来源：中国水泥研究院、国家统计局数据整理
（3）电解铝。受金融危机影响，2009年电解铝行业的产能利用率大幅下降，到2010年底，全国电解铝产能已达2300万吨，实际产量1560万吨，设备利用率仅70%，铝冶炼行业销售利润率仅3.59%，大大低于工业行业平均水平。在这种情况下，2011年4月工信部联合其他八个部委出台了《关于遏制电解铝行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的紧急通知》（工信部联原〔2011〕177号），指出在电解铝行业产能利用率不足70%的情况下全国依然有23个电解铝项目拟建，总规模774万吨，总投资770亿元。如果拟建项目全部建成投产，到“十二五”末期，全国产能将超过3000万吨，产能过剩的矛盾将进一步加剧，因此需要认真清理电解铝拟建项目，严禁以各种名义扩大电解铝产能。2011年产能利用率有所提升，2012年基本保持稳定，但仍处于低位。2013年产能利用率仅为71%。为缓解产能过剩压力，2014年国务院印发《关于进一步优化企业兼并重组市场环境的意见》，《意见》将支持企业通过兼并重组压缩过剩产能、淘汰落后产能、促进转型转产，其中就包括电解铝行业。2015年电解铝行业产能过剩压力仍大。根据中国有色金属工业协会最新发布的数据显示，中国电解铝在2015年10月份的日均产量环比下降了5000吨，比同年日产量最高的6月份少了5600吨。同时，很多新建电解铝产能也都推迟了投产进度。但现有电解铝产能中应淘汰的落后产能已不多，缺乏竞争力企业关停过程中涉及地方税收、人员安置、债务化解、上下游产业等一系列问题，产能退出渠道不畅，电解铝产能过剩压力仍较大。同时其它品种冶炼产能及中低档加工产能过剩也比较严重。
图4.5我国电解铝行业产能利用率情况
数据来源：根据中国有色金属工业协会公布的数据整理。
（4）平板玻璃行业。金融危机发生之前，我国平板玻璃发展迅速，平板玻璃行业利润最高更是达到了31.4亿元。在高额利润的刺激下，我国平板玻璃行业经历了生产能力和产量的快速增长期，潜在过剩产能也在不断上升。2008年由于受到金融危机的影响，加之行业自身生产能力的过剩，我国平板玻璃行业利润下降了75%。2009年国家对平板玻璃行业实施了重大的产业结构调整，关闭生产能力7700万重量箱，平板玻璃产量下降了0.6%，但是由于有新增产能，产能过剩现象仍然比较严重。2012年平板玻璃行业产能为10.4亿重量箱，产量为7.6亿重量箱，约占全球产量50%，平均产能利用率为73.1%，如果正在建设的浮法生产线32条，全部建成投产后，产能将进一步扩大，产能利用率也将进一步下降。到2015年4月，平板玻璃4月份产量6142万箱，同比跌11.2%，跌幅较上月增加4.6个百分点，平板玻璃产量持续下跌，且跌幅逐渐扩大，前四个月平板玻璃产量同比跌6.4%。虽然玻璃产能有所压缩，但玻璃行业的库存压力依旧较大，据监测，截至4月下旬，玻璃行业产能利用率仍然徘徊在72%左右，全国玻璃总生产线340条，同比增加20条。
图4.6 2008-2014年我国平板玻璃行业产能利用率情况
数据来源：中经网产业数据库。
（5）船舶行业。2012年我国船舶行业产能约为8010万载重吨，完工量6021万载重吨，产能利用率为75.2%，如果考虑3年以上没有产出的产能以及转移至海工和修船等部分产能，船舶行业产能将达到1.2亿载重吨，产能利用率会进一步降低。2013年8月，国务院颁布《船舶工业加快结构调整促进转型升级实施方案2013~2015年》，提出要严控新增产能，整合优势产能，淘汰落后产能。11月，工信部发布《船舶行业规范条件》，进一步加强船舶行业管理，化解产能过剩矛盾，加快结构调整。为了淘汰过剩产能，各地方也出台了相关政策。然而，化解过剩产能也面临着成本过高、资金支持能力不足等困难，产能过剩的情况并没有真正得到缓解。2015年上半年，受我国航运整体形势低迷影响，船舶行业的需求大幅减少，产能过剩问题仍然突出。
尽管关于合意的产能利用率尚无明确的标准，我国一般使用75%的标准，而不少研究通常使用美国的79%-82%的标准区间。但是一部分行业，如平板玻璃和钢铁等行业，一旦开工就很难轻易停止生产，否则将导致巨大的经济损失，所以这些行业的合意产能利用率业内公认应为90%左右，由此可见这些行业的产能过剩现象非常之严重。
本轮部分行业的产能过剩早在2005年就已经引起了注意。以钢铁行业为例，2002-2004年钢铁行业开始出现了大规模投资，产能迅速扩张。到2008年粗钢产能6.6亿吨，需求仅5亿吨，当年黑色金属行业产能利用率仅为58.22%。这些行业产能过剩一直存在，说明引发产能过剩的关键原因尚未被解决。尽管资本密集型行业内存在大量的产能过剩，但是高端制造业、生产性服务业明显供给不足。行业间呈现出结果性过剩与结构性短缺并存的特点。随着我国居民人均收入水平的不断提高，消费需求表现为向高端化、多样化过渡，对文化产业、养老产业等高端服务业的需求日益增加，但是目前供给却乏力。
2.2 行业内的结构性过剩与结构性短缺
我国轻工业与重化工业内部都存在着一定程度的结构性过剩与结构性短缺，即低端产品供给过剩而高端产品供给不足。其中，轻工业行业的结构性问题主要是由于消费需求升级下，部分轻工业行业尚未能适应市场的变化导致的；重化工业的结构性问题主要来自于技术创新不足。
（1）轻工业行业内需求结构升级下结构性过剩与结构性短缺并存。目前我国轻工业行业中的劳动密集型行业相对过剩，而仍有部分高端产品需要进口。IMF数据显示，2012年国产纱锭约为1.5亿锭以上，但国内棉花的需求量从2009、2010年度末的1088万吨下降到2012/2013年度的783万吨左右。涤纶的上游原料是PTA，PTA在之前处于供不应求的状况，期货远期合约一般表现为升水现货。而近几年随着产能的持续投放，PTA由供不应求转为供应过剩，开工率也由之前的满负荷（除去必要检修）降低到目前的70%左右。油脂压榨行业的产能过剩更为突出，国内2012年大豆压榨产能约为1.25亿吨，但大豆的消费量约为6000万吨，产能利用仅在50%左右，行业压榨利润年内大部分时间处于亏损状态。
随着我国经济发展和居民收入水平的不断提高，国内需求结构得以升级。以奶粉市场为例，2013年以来，我国300元以上超高端奶粉市场增长率平均高达80%以上。中国海关最新数据显示，2014年1-11月我国进口奶粉量达到88.4万吨，同比增加20.25%，进口额为43.12亿美元，同比增加44.09%。轻工业行业出现的结构性过剩主要是因为，一方面原有的基本消费品供给已经趋于饱和；另一方面，市场需求不断由低端、低附加值产品向高端、高附加值产品转换，在此期间，部分轻工行业未能适应需求结构变化而及时升级调整，形成低端产品过剩而高端产品供给能力不足共存的现象。
（2）重化工业内技术创新不足下结构性过剩与结构性短缺并存。2011年11月28日工信部发布《建材工业“十二五”发展规划》指出，我国玻璃工业结构性过剩与短缺并存，普通浮法玻璃、单一功能加工玻璃等普通产品产能过剩；透明导电膜玻璃、超薄屏显基板玻璃等高端产品对外高度依存。2010年，平板玻璃精深加工率仅为35%，低于世界平均水平近20个百分点。在风电行业，国际上主流陆上风电设备功率已达到3兆瓦以上，海上风电设备的功率达到5兆瓦以上，但我国风电设备行业多数企业大都停留在1.5兆瓦以下的低端设备的生产上。
2014年我国钢铁产能利用率为72%，低端产品粗钢和螺纹钢产能过剩，精钢和特钢仍需从日本和德国进口。2014年累计进口钢材1443.21万吨，同比增长2.52%。在进口钢材数据中板材仍旧是进口量最大的品种，占比基本上在85%。数据显示，2014年进口板材1208.06，同比增长1.64%。且在进口板带材中，附加值较高的镀层板、冷轧薄板带、中厚特带钢、涂层板和电工钢板的进口量排在前5位（见图7）。这些进口钢材品种主要用于大型及超大型变压器、高档汽车、高档家电、风电、核电等领域。
图4.7 2014年我国板材进口情况
数据来源：根据《2015中国钢铁工业统计年鉴》整理。
我国的重化工业具有较强的体制依赖性，市场退出机制不完善，竞争压力不足导致企业对于技术的创新研发动力较小。一方面，由于装置性为主的重化工企业一旦点火后不能轻易熄火，产能过剩调整时需要一定时间才能适应市场需求的快速变化。另一方面，地方政府及国有资本的预算软约束问题，使得资本密集型的重化工业成为产业发展的首选而备受重视，为重化工业产能过剩推波助澜。对这些产业的过多政策倾斜，使得其缺乏动力进行技术创新。
3.产能过剩与短缺并存的原因
从现阶段我国产能过剩的特点来看，导致当前产能过剩的因素既有结构性的，又有周期性的。其中，产业内低端过剩、高端供给不足的格局折射出我国企业创新能力的不足；而产业间的过剩与短缺并存，则突出地反映出国内供需结构的错位，其背后更多的是体制性的因素，如地方政府在晋升激励下的产业结构偏向以及我国各产业间的行政性限制；当然，人口结构的变化也对房地产市场和汽车市场带来了明显的冲击，从而使得相关产业的需求快速收缩。周期性的因素也同样明显，自2008年金融危机以来，全球经济持续低位徘徊，目前仍难言明显好转，外需低迷使得我国出口出现负增长；中国经济也在不断下行，内需也同样低迷。一些传统产业在前期累积了较高的产能，面对需求的快速下滑，产能难以快速退出，导致产能过剩。
3.1核心技术缺失、高端产品供给不足
我们当前的一些产能过剩行业，典型地呈现出低端过剩、高端不足的结构性问题。其背后反映出来的就是企业技术创新能力的不足，在一些高端产品的生产上没有掌握核心技术。应该认识到，技术的发展是有其客观规律的，取决于一国经济和制度的发展阶段。2014年，按照购买力平价来计算，我国的人均GDP为12599.18国际元（2011年价格），相当于美国的24.17%。从发展阶段上，我国与前沿国家还存在着比较明显的差距，这就决定了我国的技术水平仍处于相对较低的水平，一些高端产品仍然严重依赖于发达国家。
图4.8 中美两国按照PPP衡量的人均GDP对比
资料来源：World Development Indicators.
从要素禀赋结构来看，技术水平也是随着要素禀赋结构的升级而逐步提升的。与发达国家相比，我国仍典型地具有劳动力比较丰富、资本较为稀缺的特点。2011年，我国的劳均资本存量为56920.38国际元（2005年价格），仅相当于美国的19.72%。这就决定了我国的比较优势长期集中于劳动密集型的产业，这种要素禀赋结构和产业结构也决定了我国的技术创新水平是较为低下的。
图4.9 中美两国劳均资本存量对比
资料来源：Penn World Table 8.1
此外，还有一些阶段性或体制性的因素限制了企业技术创新能力的提升。譬如，对创新具有显著支撑作用的资本市场的发展不充分；具有创新意识的企业家精神的缺失以及知识产权保护制度的缺失；以GDP为主要考核目标的背景下，政府长期推行的粗放式的发展战略等等。由于企业的技术创新能力有限，便只能在低端产品的生产环节进行竞争，在信息不对称的情况下，“潮涌现象”会导致低水平产能的重复建设。而一些高端产品则由于有效供给能力的缺失而出现短缺，不得不依赖于进口。
3.2体制性因素导致供需错位
在产业间，结构性的产能过剩同样存在，其主要表现就是产业间的过剩与短缺并存。可以看到，当前我国存在严重产能过剩的行业往往都是资本密集型产业，而与此同时，我国的一些服务业却存在供给严重不足的情形。看病难、上学难、出行难等问题，都折射出了我国医疗、教育和运输等服务性供给的缺失。这种产业间的供给过剩与不足并存的状况，主要是与现阶段我国的一些体制性因素密切相关的。一是地方政府出于晋升激励和经济增长的考虑，偏重于发展资本密集型产业，忽视了医疗、教育和运输等服务性需求的满足；二是上述产能过剩的资本密集型产业的进入限制较低，但诸多服务领域还存在着严重的行政性进入壁垒，导致供给不足。
首先，地方政府强烈的动机去影响产业结构，着重发展资本密集型产业。在政治锦标赛中，上级政府对于下级政府官员的政绩考核是基于经济增长率（Liand Zhou，2005），因此地方政府展开了激烈的经济增长竞争（张军和周黎安，2008）。在晋升激励下，地方政府倾向于重点发展和引进资本密集型产业，因为这些产业的投资规模巨大，对经济的带动能力比较强；并且，资本密集型产业的产业链较长，还能通过产业关联效应间接带动经济增长。程仲鸣等（2008）以及唐雪松等（2010）的研究就发现，在经济增长竞争压力下，地方政府的干预导致了地方上市国企过度投资。为增长而竞争的格局，还导致了各地低水平的重复建设屡禁不止，陷入产能过剩的囚徒困境。而与此同时，教育、医疗等服务性行业或民生领域，由于对经济增长的贡献不够明显和直接，受到的政府扶持力度有限，导致其供给滞后于需求。
其次，我国目前针对产业的行政性限制也会导致产业间的供需错位。我国的产业管制在总体上正逐步放松。但是，由于体制性的原因，民营企业在市场准入方面一直受到“歧视”。国有经济在金融、铁路、邮政、通信、航空、冶金、石油、电力等重要行业和领域，一直占据绝对垄断的地位，民营私营企业很难介入。但另一方面，诸如水泥、平板玻璃、煤化工等传统产业以及国家鼓励发展的多晶硅以及风电设备等战略性新兴产业，相应的制度性壁垒则较低，进入相对简单。社会资源尤其是民营资本由于缺乏投资渠道，极易在这些行业形成过度进入，造成这些行业产能的严重过剩。而与此同时，一些开放度较低的行业，则又面临着进入困难、供给不足的困境。
图4.10 2013年分行业的投资的所有制结构
资料来源：国家统计局。
3.3中国进入结构转换期
近年来，我国的人口结构发生了明显的变化。15-64岁的劳动年龄的人口在2013年达到了峰值，2014年已经开始下降。与此同时，我国人口的总扶养比则自2010年起逐步上升，老年抚养比也呈持续上升的态势。
图4.11 我国人口结构的变化
资料来源：国家统计局
人口结构的变化，带来了我国产业结构的剧烈变化。在各年龄层人口中，劳动年龄人口是耐用品消费尤其是房地产和汽车市场的主力人群，而人口扶养比的上升尤其是老龄人口比重的不断提高，势必会使得房地产和汽车市场的增速放缓。因此，我们可以看到，房地产投资的增速在近年来产生了明显的下滑，截至2015年11月，房地产投资的累计增速已经降至1.3%，与2013年同期相比，跌去了18.2个百分点。
图4.12 月度房地产投资累计值及累积增速
资料来源：国家统计局。
而受此影响，房地产相关的产业如钢铁、玻璃等行业的需求也会产生急剧下跌。但前期累积的扩张产能却无法在短时期内快速退出，最终导致了传统行业大量过剩产能的堆积。
3.4经济低迷带来周期性的产能过剩
当前我国的产能过剩，其中一个重要的原因在于需求低迷。从外需来看，自2008年金融危机以来，全球经济已经经历了七年的调整期，但时至今日，全球经济仍难言明显好转。全球GDP的增长率已由2007年的5.67%下降到了2014年的3.43%。之所以08年金融危机后全球经济在低位徘徊了这么久，是因为全球步入了“长期停滞”的新常态，其背后有以下几方面因素：
首先，劳动生产率下降。这又归因于技术进步缓慢，因为缺乏在全球范围内产生引领作用的技术创新。其次，人口结构与劳动力市场恶化。发达国家如美国、欧盟和日本等普遍经历了劳动力供给数量减少、劳动参与率下降的困境。第三，收入分配恶化。日趋恶化的收人分配格局，进一步抑制了发达经济体的增长潜力与社会活力，成为导致长期停滞的重要因素之一[1]。
全球经济的低迷，使得我国的出口增速在近年来产生了显著的下滑。2015年11月，我国出口总值1964.63亿美元，同比下降6.8%。与2013年同期12.7%的正增长相比，跌去了19.5个百分点。受外需低迷的影响，前期产能扩张较快的行业如钢铁、电解铝、玻璃等行业，在出口下滑的背景下难免会遭遇到产能过剩的困境。
图4.13 月度出口总值及同比增长率
资料来源：国家统计局。
而从内需来看，中国经济的增长速度也在持续下行，经济承压导致内需低迷。中国GDP的增长率已有2007年的14.2%下降到了2014年的7.3%，2015的GDP增速仍将略有下滑。截至2015年11月，工业增加值同比增速已降至6.2%，累计增速也由2013年11月的9.7%下降到了2015年11月的6.1%；2015年11月，固定资产投资额的累计增速仅为10.2%，与2013年同期19.9%的增速相比下降了9.7个百分点。而钢铁、煤炭和玻璃等行业的需求严重依赖于工业的发展和固定资产投资，在工业整体低迷、投资不振的格局下，这些行业自然面临者需求大幅下滑的局面。
图14：月度工业增加值和固定资产投资累计增速
资料来源：国家统计局
4.新常态下优化结构与平衡供需的政策建议
4.1.建立以市场为主导的化解产能过剩政策体系
现有的化解产能过剩的政策主要以行政性命令为主，在国家和地方层面上对产能过剩的行业不再新批产能，并制定淘汰过剩产能任务层层下达执行，辅之以新增产能的产能置换政策。上述政策在取得一定效果的同时，也存在一定缺陷，使产能过剩的问题并未得到有效缓解。
切实化解产能过剩问题，首先，应改变行政性、一刀切的过剩产能认定标准，建立产能过剩淘汰指标的交易市场，利用市场规律淘汰低效率产能。目前我国对“落后产能”的定义并不明确，在实际操作中，往往将小产能、小企业作为“落后产能”代名词，如全国范围内钢铁行业将400立方米及以下炼铁高炉作为过剩产能的标准，电解铝行业将160千安以下预焙槽产能认定为过剩产能。同时，地方政府可根据本地区实际情况适当调高落后产能淘汰标准，因此出现了某些产能在A地区属于落后产能而在B地区属于先进产能的情况。以水泥为例，浙江省提出在5年内逐步淘汰能源消耗和污染物排放不达标的日产2000吨以下新型干法水泥熟料生产线，而河北省则提出将新型干法水泥比重提高到98%以上。从全国层面上看，可能并未对水泥行业的产能过剩产生明显作用，甚至可能造成资源浪费。同时，“扶持大企业限制小企业”的政策则让大企业为获得政府扶持、小企业为成为“大企业”而纷纷通过兼并重组、新建生产线等手段扩大产能，客观上反而进一步加剧了产能过剩。另外，由于产能过剩行业往往是地方政府的税收大户以及就业大户，地方政府对于“一刀切”的减产能政策并不积极，即使在全国性的行政指令下，2014年，安徽省钢铁行业、江西省煤炭和稀土行业、山东省煤炭行业未完成2014年淘汰落后和过剩产能任务。利用市场规律化解产能过剩，可以仿照产能置换制度，设立各地区的过剩产能淘汰指标，并允许地区之间进行指标的购买和转让，从而在市场规律的作用下，技术先进、效率较高、盈利能力较强的产能得以保留，效率最低、成本最高的产能会被逐渐淘汰。经济发展较为落后，产业结构较为单一的地区，可利用转让过剩产能淘汰指标获取的收益进行重新安置员工和发展新产业。
其次，探索建立产业准入的负面清单制度，建立以市场为主导的产业政策体系。短期内，行政性的化解产能过剩政策可以起到一定作用，但长期来看，行政性的产业政策易干扰市场运行，甚至人为造成产能过剩。“十二五”期间，发展七大战略性新兴产业的目标几乎出现在每个省市的“十二五规划”中。全国有超过90%的地区选择发展新能源、新材料、电子信息和生物医药产业，近80%的地区考虑发展节能环保产业，60%的地区发展生物育种产业，50%以上的地区选择发展新能源汽车，28个省份将物联网作为产业发展重点。这种遍地开花、“运动式”“粗放式”的政府支持模式下产生的大批战略性新兴企业往往只是从事战略性新兴产业中价值链较低的环节，缺乏真正的竞争力，容易造成战略性新兴产业的产能过剩问题。目前太阳能光伏产业、风电产业的过剩一定程度上是政策使然。在各省化解产能过剩的政策中，也不乏进一步发展新能源、新材料，以及提高高级钢材、高级平板玻璃的市场占有率的目标，若各地方政府对于上述行业仍以“一哄而上”“遍地开花”的方式进行发展，则为未来的产能过剩埋下隐患。长期来看，行政性的产业政策应逐步减少，代之以市场为主导的产业政策体系，根据目前自贸区对外商投资实行“负面清单”管理的经验，编制全国性的产业准入“负面清单”，进一步降低行业进入壁垒，促进生产要素在行业间的流动。对于战略性新兴产业等政府需要进行扶持的产业，可以将政府直接拨款和补贴改为政府对相应产业的投资基金进行投资，由投资基金通过专业评判选择投资的项目，使企业的真实成本和效益得到反映，在市场规律下优胜劣汰。
4.2改革以国有商业银行为主体的金融结构，进一步健全多层次金融市场体系
产业结构的变迁会形成特定的金融需求，要求建立与之相匹配的适宜金融结构。首先，积极发展中小银行和地方性银行，为中小企业提供融资服务。我国现阶段的金融结构以国有商业银行为主，主要服务于固定资产占比较高的大型企业和大型项目，由于信息的不确定性和信贷审核成本，中小企业、固定资产占比较低的行业获得商业银行的贷款较难。现阶段产能过剩的行业中，钢铁、平板玻璃、电解铝等行业恰恰需要大量的前期固定资产投资，易获得传统商业银行的贷款融资。银行业的信贷偏好一定程度上加快了这些行业产能过剩的速度。而中小银行和地方性银行一方面在贷款项目上会和国有大型商业银行形成错位竞争，另一方面地方性银行离贷款对象较近，易获取当地企业的信息，有利于缓解中小企业的融资问题。其次，拓展直接融资渠道，完善股票市场和债券市场。直接融资渠道的缺陷一方面使普通民众无可靠投资渠道与中小企业融资难并存，另一方面使我国的产能过剩通过企业兼并重组得以化解的难度系数增高。西方主要国家的工业发展史中，无数次利用企业兼并重组浪潮化解产能过剩问题，我国已进入工业化后期，至今为止却没有发生一次兼并重组的浪潮。当前，股票市场作为融资渠道已发挥巨大作用，然而其进入、退出机制尚不完善。资本市场应建立起严格的上市和退市的标准和制度，积极发展中企业板和创业板，以及公司债券市场，使资金能从失去竞争力的企业和产业中退出，进入具有比较优势的新兴产业和有竞争力的企业，提高资金的使用效率。再次，鼓励发展风险投资基金。风险投资是技术进步的助推器，战略性新兴产业在发展初期具有高风险性，获取银行贷款较难，也难以通过股票市场和债券市场融资。以互联网+为代表的新兴产业和商业模式需要在初创期消耗大量资金用于市场培育和用户群体的形成，在第二阶段则利用规模效益进行流量变现和盈利。“十三五”期间我国要实现创新驱动，则需要完善风险投资机制，形成个人、企业、机构多种渠道的资金供给，最大限度利用社会闲散资金。另外，建立针对风险投资的税收优惠政策，提高风险投资的积极性和活跃度。最后，注重多种金融工具的平衡性和针对性。我国地区之间经济发展程度有极大的差异性，东部地区劳动力成本上升，人力资本存量较高，在资本和技术密集性行业具有比较优势，中西部西区则仍具有较大的人口红利和劳动力密集型产业的比较优势，其中西部地区在资源密集型产业也具有竞争优势。因此，我国需要建立多层次、各地区各有侧重的金融市场体系，东部地区需要发达的直接融资渠道（包括股票市场、债券市场、风险投资等）为化解产能过剩和新兴产业的发展提供资金。中西部地区则更多地需要商业银行、小微金融为企业发展提供资金支持。
4.3建立以企业为主体的市场创新体系
创新体系不完善，企业创新动力不足是我国高端产品供给不足的原因之一。实现创新驱动和产业升级应培育良好的创新环境，具体来说，首先应增强知识产权保护机制。我国已成为发明专利大国，然而专利保护措施和机制仍不够健全，侵权成本较低，维权成本较高。国家知识产权局的调研数据显示，30%的专利遭遇过侵权纠纷，但仅有不到10%的人选择维权。于此同时，我国电子商务网站淘宝网的假货率则高达63%。应进一步简化侵权举报流程，降低维权诉讼成本，同时加强执法力度，将各类保护知识产权专项行动化为常态。另外，将知识产权侵权记录计入企业信用档案，增加其侵权成本。其次，注重培养和引进创新型人才。据《2015中国企业家成长与发展专题调查报告》显示，妨碍企业创新的因素中，认为“创新人才缺乏”占比最高。应注重提高创新型人才的比重，建立以实际贡献为主的创新人才薪酬制度，逐渐形成吸纳国内外优秀创新人才的蓄水池。第三，打破思维定势，促进观念创新。“旧常态”下我国的经济发展主要靠要素驱动，使一大批企业管理者形成“重投资，轻创新”的思维定势。据《2015中国企业家成长与发展专题调查报告》显示，企业家认为最困难的创新工作为观念创新。企业管理者的年龄一定程度上可以反映企业的创新氛围，以央企为例，据《国企》统计，2012年我国央企高管平均年龄为53.83岁，年轻一代在企业中话语权权重较低影响企业的创新氛围。企业管理者应认识到单纯的要素驱动的经济发展模式已难以为继，企业的持续发展应建立在重新定位自身的比较优势，提高产品的附加值，实现技术升级的基础上。第四，实现创新资金来源多元化。据《2015中国企业家成长与发展专题调查报告》显示，2000-2014年企业创新外部资金渠道较为单一，占被调查企业创新资金来源的前三位为自有资金投入、银行贷款和政府基金。且由于经济形势回落，企业使用自有资金投入创新的意愿略有降低。创新作为一项高风险的活动，自有资金投入和银行贷款并不适合企业进行创新活动，且易造成企业资金流的问题。建立以企业为主的自主创新体系，应促进企业通过股票市场、企业债券和风险投资等方式为企业创新融资，从而分散创新风险，提高企业创新积极性。第五，改革科研体系，促进产学研一体化。我国的科研机构，包括高校、研究所、企业等机构相互合作、信息交流较少。科研机构存在大量的研究成果尚未产业化，科研与生产的“两张皮”现象成为我国科研领域的痼疾。在科研成果管理方面，除国家重点攻关项目外，应允许科研机构中知识产权所有人主导知识产权的转让和商业化，知识产权所在机构可以从中提取一定比例收益。另一方面，政府应积极为企业和科研机构架构沟通桥梁，促进企业与科研机构合作研发，提高研发成果转化率。
4.4发展行业组织，落实市场监管制度，建设良好的市场环境
行业组织作为行业的自律性团体，对沟通行业信息、缓解行业产能过剩、引导行业健康发展起着非常重要的作用。我国行业性组织发展程度低，在市场需求下降时，行业投资者仍不断对相关行业进行投资，从而使产能过剩愈演愈烈。要化解及预防产能过剩，需鼓励行业内部企业自发建立或政府牵头建立行业组织，进行行业研究，沟通行业内企业生产经营情况和产品需求变化，当产品市场需求有下降趋势时，及时发出预警信息，帮助行业内企业判断市场形势并对本企业的生产和投资作出调整。政府作为宏观信息的最大掌握者，应建立完善的信息公布平台，定期公布宏观信息和行业信息，从而帮助企业决策。
另外，政府也应进一步简政放权，简化企业的各项审批和检查制度，帮助企业提高运行效率、减少运营成本。同时落实市场监管制度，引导企业按照国家规定的产品标准和安全标准进行生产，建设良好的市场环境。若市场上仍存在大量的假冒伪劣商品，同时质量识别的成本较高，则优质商品则会失去竞争力，形成“柠檬市场”。“柠檬市场”的存在，会使我国高质量、高品质的商品难以生存，以食品行业为例，我国食品安全领域出现问题，使国内高品质的食品难以获得消费者认同，同时催生大量高质量食品进口需求。因此，落实行业监管制度，营造良好的市场环境，有利于我国高附加值产业的发展，降低高质量产品的供给不足。
4.5降低部分行业进入壁垒，促进要素在产业间自由流动
我国存在着部分行业（如钢铁、水泥、电解铝等）产能过剩，同时部分行业（医疗、教育、电信等）供给不足的问题。行业间进入壁垒的高低成为上述现象的原因之一。我国少数制造业和大部分服务业仍存在着较高的进入壁垒，且主要是行政性进入壁垒。医疗产业、教育产业等服务业部门长期存在着高进入壁垒和价格管制，逐渐形成行业垄断和供给不足的问题。当前，我国工业部门的开放度至少在80%以上，而服务业部门50%左右的垄断格局尚未打破。对此，应进一步降低行业进入壁垒，加快行政性垄断事业改革，促进要素资源在行业间自由流动，从而缓解产能过剩和供给不足并存的问题。具体来说，首先，降低服务业的行政性进入壁垒，放松价格管制，改革不合理的税制，刺激民间资本进入相关产业，填补供给缺口。其次，按照自贸区投资“负面清单”的经验，逐步将产业投资的“负面清单”在全国范围内推广。内外资企业一视同仁，法无禁止即可投资。
4.6积极探索和一带一路沿线国家和地区的产能合作
与我国国内基础建设投资需求逐步趋缓的趋势相比，一带一路沿线国家则存在着大量的基础建设投资和产能合作的机会。我国中西部地区和一带一路沿线国家经济发展水平较我国东部地区低，基础建设投资不完善，甚至有些国家尚处于工业化起步阶段。从短期来看，由于我国过剩产能存量较大，一带一路沿线国家和地区难以完全消化我国的过剩产能。据测算，假设带一路所能拉动的钢铁需求量与2014年国内铁路建设需求量相同，也仅占我国钢铁过剩产量的7%，因此，短期来看，“一带一路”的产能合作仅能部分缓解我国产能过剩的状况。长期看来，抓住一带一路沿线国家和地区的基础建设领域的产能合作，不仅有利于缓解我国产能过剩，也有利于我国保持制造业中心的地位。据亚洲开发银行预测，亚洲在2010年到2020年期间基础设施一共需要8万亿美元的投资。我国在铁路、公路、航空、电信、电网和能源管道等六大领域与“一带一路”沿线国家和地区实现互联互通，将持续拉动我国相关产业的需求，为这些产业的转型升级提供时间和空间，降低产业空心化的发生概率。
本章小结
我国产能过剩与供给短缺并存的“悖论”本质上是我国产业结构失衡的反映，我国众多企业和产业拥挤在低端的环节不仅造成了资源的浪费，而且往往在这些环节形成惨烈的价格竞争。低端的锁定又会通过“温水煮青蛙”的效应延缓着我国产业的技术升级，中国空有巨大的“大国市场”而无从发挥。因此，要改变供需错配的问题，我们可以在更大的空间范围如利用一带一路的倡议实现产能的转移，实现产业资源的优化配置。同时，我们的产业必须要实现自身的升级，以有效的供给来适应我们的需求升级以及产业的升级。这些都需要实现深层次的结构的调整，并需要防范可能的风险。我国的供给侧改革需要对接需求，需求管理同样要配合供给侧改革。从经济的发展上来看，供给侧改革需要对我国经济发展带来的需求升级做出反应。供给侧改革会涉及到深层次的结构调整，传统经济不可避免产生调整压力，需要一个宽松的政策环境，并防范风险，短期的需求侧管理要积极配合立足长远的供给侧改革。有时候实际上很难区分哪些政策是定向于需求还是定向于供给，政府的政策短期内能做的或者说在次序上政策可以选择以下几方面，一是减税增收，主要以结构性减税为主，重点投向国家支持的服务业、先进制造业及战略新兴产业；通过降成本间接增加企业主体的收入，重点降低制度性交易成本、企业的社会保险费、财务成本、物流成本等。二是中央政府适当增加开支，扩大赤字率，注重“调结构”和定向调控，财政重点定向支持教育、社会保障、智能制造等领域，这些方面也是释放供给侧的人力资本潜力、提高资本效率、促进创新的有效举措。三是供给侧改革的指向主要集中在劳动力、资本、土地、全要素生产率等要素上，因此，供给侧改革最终需要提高这些要素的配置效率。而要实现上述要素的升级，特别需要在国企改革、简政放权上上深入推进。
